应将流动人口住房保障纳入当前政策保障框架

在当前中国的保障房政策框架以及研究讨论中，规模巨大的流动人口住房保障在很大程度上被忽略，这直接影响到城市化的推进、产业的顺利迁移和区域经济的发展，值得关注。

改革开放以来，大规模的流动人口从内陆迁移到沿海、从农村迁移到城市，推动了中国的城市化和工业化进程。尽管流动人口对于产业发展、城市化和消费增长中发挥或即将发挥重要角色，但这种角色需要在恰当的政策推动之下才有可能顺利实现，而流动人口的住房保障则是其中一个重要环节。

尽管决策者提出 “十二五”期间建设3600万套保障房的规划，使2015年保障房覆盖率目标达到20％，但在现有的各种保障房口径中，无论是具有租赁性质的廉租房、公租房，还是具有部分产权、可出售的经济适用房、限价房等均以户籍为主要标准之一。

2009年国家统计局专门针对新生代农民工的一项微观调查数据显示，在全部农民工当中，有37．4％住在单位宿舍，而80年代后的新一代流动人口有43．9％的单位都会提供宿舍，住工地工棚的为8％。粗略观察当前流动人口的住房结构，可以看出问题及趋势所在。

首先，随着新一代流动人口占据主体，住房需求结构也正在发生显著变化。

对比而言，老一代农民工绝大多数在建筑业工作，工人随工地而流动，基本不产生稳定的租房或购房需求。然而，当新一代农民工成为流动人口的主导性力量，越来越多倾向于在制造业和服务业工作，稳定而有规律的作息时间使其产生日益增大的住房需求。

其次，新一代流动人口正逐步进入结婚高峰期，这预期将产生大量独立租房和独立购房的现实需求。从当前的现状情况来看，已经结婚的新一代农民工多数一同外出务工，这部分人群有65％居住在单位宿舍和独立租住住房中，但只有2％的比例具有独立购房能力。考虑到当前15岁到24岁的新一代农民工占比较大且将逐步进入结婚高峰期，他们将产生较多的独立租房和购房需求。

再次，跨省流动人口比重下降，省内县外和乡外县内流动的比重上升，这意味着下一阶段流动人口的住房需求将主要体现在当地。在2006年之后，中央一号文件提出大力发展县域经济，宏观上产业转移不断推进，政策上注重农村劳动力的就地就近转移，不少农民工选择回乡就业，乡外县内的就业比重近年来呈现上升趋势，2009年和2010年的占比分别为30．0％和29．3％。

在评估现有流动人口住房条件的基础上，应将流动人口逐步纳入现有保障住房体系架构之中。基于总体的城市化推进趋势和区域发展格局，重点需要关注如下几方面：

首先，适时明确将流动人口纳入到覆盖范围，形成“由租到售”的梯度住房消费。流动人口的住房消费和收入成正比，伴随着年龄、技术、工作经验的积累，其对住房的消费能力也将逐步提升，并逐步形成梯次消费的台阶，大致上会形成“先租后买、先旧后新、先小后大”的梯次升级过程。因此，住房保障政策应针对这种趋势，逐阶提供梯次消费的多元化产品，让流动人口具有梯次消费的多样化选择。

其次，近期的现实对策是要重点解决流动人口的单位宿舍和租赁住房需求，且以市场原则为基础，形成可自我循环的住房租赁体系。从目前调研了解的情况看，流动人口的初级需求为租赁住房，考虑到当前现实状况是：流动人口往往集中在回流城市的产业园区，居住需求较为集中，可以考虑重点由当地政府规划、企业参与的形式提供单位宿舍和租赁住房。可以考虑两种备选方案：当地政府免费划拨土地，由企业配建住房；配建宿舍可以在住宅物业与可售商业之间设置一定的比例系数，加强市场自我运营能力。

再次，流动人口住房保障的长期目标应是实现由居住权向所有权的转变，使之由城市的临时居民变成永久居民，依据自愿原则先租后售。对流动人口来说，真正意义上的城市化是将流动人口变成城市永久居民。作为一个过渡性安排，可让他们先行租赁公共住房，住满一段时间后，由租户自愿购买。

参照一些国际经验，可供备选的方案是：当地政府拍卖土地给市场上的开发商，按照政府指定的装修条件、户型大小建设，然后由开发商以公开市场价格出租或出售给流动人口；政府将卖地所得以租赁补贴和购房补贴的形式，以楼面地价的水平返还给流动人口；一旦流动人口购买住房，就应享有住房的全部产权，并且可以在市场公开转让或出售。关键是要形成一个有活力的保障房市场，使得流动人口可以获得城市化和土地升值的收益。

最后，将住房保障的责任权利下放至地方政府，而不是由中央政府自上而下设定建设目标。这是因为：一方面中国区域广阔，不同地区的发展水平差异和住房需求差异较大，如果由地方政府按照当地条件设置住房保障标准，可以形成一个区域性住房市场，那么流动人口就可以根据个人职业需要和各地发展水平在全国范围内流动，这样可以避免香港公屋市场出现的所谓 “锁定效应”。另一方面，流动人口未来可能会成为市县区域产业竞争吸引的对象，由地方政府来推动保障房，类似于一种市场竞争的方式吸引流动人口，在这种格局之下，地方政府并不一定有动力把土地推到高位，因为会降低本地对产业的吸引力。