政府靠卖地赚钱 已经成为中国改革最大障碍(2)

中国土地制度变迁的四大阶段

第一阶段（1947年—1953年）

将封建土地所有制改为农民土地私有制。

第二阶段（1953年—1978年）

为推行国家工业化，实施计划经济。在城市，通过三大社会主义改造将城市土地国有化；在农村，实行合作化和人民公社化，建立土地集体所有制，但农民没有完整的所有权和使用收益权。

在这两种公有公用的土地公有制下，土地利用效率很低。农村土地集体化了20年，还没有解决粮食问题；工业用地粗放利用和浪费很大，而城市用地短缺，住房紧张。

第三阶段（1980年—1998年）

1980年全国人口从建国时的5亿增加到10亿，出现了耕地和建设用地争地矛盾。

为解决粮食问题，1980年开始改革，实行联产承包责任制，把经营权还给农民；国有土地上，因出现了私营企业、外资企业，将国有土地的所有权与使用权分离，设立建设用地使用权有偿出让给各种经济成分的企业使用。

这些土地产权制度改革的实质就是把公有公用的土地公有制改为公有私用，大大调动了土地使用者的积极性，短短4年时间就解决了温饱问题。

在土地管理制度方面，1985年出现一次耕地大减少，粮食大减产，1986年出台了以保护耕地为主要目标的《土地管理法》和国家土地管理局，实行城乡土地统管。

第四阶段（1998年至今）

1998年修改《土地管理法》，严格保护耕地、严格控制建设用地为目标。规定禁止集体土地入市，扩大征地范围，把征收集体土地作为新增建设用地的唯一途径，由政府垄断耕地和建设用地的供应和配置。

政府编制规划和计划，制定指令性的耕地保有量、建设用地总量等控制指标，规定一套高度集权又繁琐的行政审批制度。

实行这套制度近十年来，通过低价征地，为工业化、城市化提供了374万公顷廉价土地；农村宅基地不能流动，加上户籍制度限制，农民工不能市民化，为城市工商业输送了2.6亿廉价劳动力；通过计划经济的低价征地和市场经济的高价出让，政府获得15.2万亿出让金和约9.7万亿出让金收益以及近6万亿抵押贷款（2012年土地抵押贷款余额），这笔低成本资金极大地支撑了国家基础设施建设和城市建设，同时使中国制造产品得以以低成本优势打入国际市场，促成了近十年的经济高速发展。

改革税制 让政府摆脱对土地依赖

郑振源说，要完善分税制，建立与地方政府事权相匹配的地税体系，使地方摆脱对土地出让金收益的依赖。

郭书田表示，地方政府六七成的财政收入都来自土地的收益，因此，土地改革的同时要进行税制改革，保证地方财政来源。

税制改革首先要调整中央财政和地方财政的比例关系，目前我国采取分税制，中央拿大头，约占51%，地方财政占49%。而地方包括省、市、县、乡四级财政，有些偏远、贫困地区还包括村一级财政，乡政府给村干部发工资。

郭书田对记者说，三中全会应该会涉及到税制改革，但应该是宏观的，是否会涉及到具体的土地、地方财政的税收问题很难说，但这些是必须要改革的。