土地复垦劵制度的实施 会抬高房价吗？

土地是财富之母，土地制度的安排很大程度上决定了社会财富的生产与分配机制。近日，河南郑州推动的一场土地制度变革引起关注。按照当地国土资源部门的要求，从2017年1月15日起，房地产企业要参与竞拍商品住宅用地，必须“持券准入”，即必须在购买与出让土地同等新增面积的“复垦券”之后，才能参与土地竞买。复垦券竞拍起始价为16万元/亩，封顶价为30万元/亩。在一场竞拍后，复垦劵被抢购一空，成交价均达到30万每亩。“羊毛最终出在羊身上”，很多人担心，增加的土地成本将最终转嫁到购房者身上。

2016年7月26日，郑州，尚未开发的土地上，一些航模爱好者正在练习操控飞机模型。

事实果真如此吗？在房地产市场高热不退的背景下，当地究竟意欲何为？如果这种制度进一步推广，将带来何种后果？

“一石多鸟”：重庆地票制度的简易版

目前这一制度的真正含义还未呈现出来。但从当地实践和官员解读看，笔者能大致了解这一制度目标和运转逻辑。所谓复垦券，其实是指，在符合国家规定条件的地区，扣除自身安置用地后，农民和村集体通过腾退宅基地及其他农村集体建设用地所节余出的农村建设用地指标。在郑州，地方政府要求企业购买复垦券，实质是要求他们购买相应的建设用地指标。之所以产生如此制度规定，显然与中国特殊的土地管理制度有关。

众所周知，在人多地少的资源约束下，由于面临保护耕地的压力，我国实行的是最严格的耕地保护政策。为防止地方政府过度转化农业用地，国土资源部每年都会根据各个省经济发展情况，统一分配建设用地指标，之后再由省国土部门分解到各个市县政府。但是，与经济发展所需要的建设用地相比，分解到的指标往往满足不了区域经济较好地区的用地需要。

为了解决这个难题，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。就是说，在地方政府获得的正常用地指标之外，如果其能复垦出一定面积的耕地，那么地方政府就可以据此增加相应的建设用地指标。如此，既保证耕地面积不减少，又解决了地方政府自身的燃眉之急。

郑州推行复垦券的目标和意义或许正在于此。通过市场交易赋予建设用地指标相应的价格，从而能激发村集体和农民退出宅基地和集体建设用地的积极性。之后，通过土地复垦，郑州市能获取建设用地的指标。其实，不只郑州，当前全国范围内正在开展的由地方政府推动的“农民上楼”或“村改居”的运动，其主要目的同样是力图通过农民居住空间的转换获取结余出的建设用地指标。

但是，不能将复垦劵的出现，简单看做地方政府的自利行为。其还可能具有更深远的多层意涵。按照当地政府部门的说法，通过将资金返还给复垦的实施方和搬迁农民，这项制度能实现以城带乡、以工哺农、城乡统筹的目标。事实上，通过购买复垦劵，企业的一部分收益转移到退出土地的农民那里。由于是在全省范围内交易，对于处于偏远山区、经济收入不高的农民来说，在退出宅基地后，将获取一笔收益，从而能为自己的身份转换提供资金支持。可以预见，如果这项制度实施得当，其具有重要的民生意义。

不仅如此，对房地产市场而言，这项改革的效果也值得期待。短期来看，房产企业既支付土地成本，又要竞拍土地指标，这增加了用地成本。但从长远来看，如果这项制度能够刺激农民退出宅基地和集体建设用地，建设用地的供给指标将大大增加，土地竞拍的激烈程度就可能下降。这不仅不会提升房价，反而有可能降低非核心地段经营性土地的成本，抑制房价过快上涨。

至此，我们不难发现，这种制度似曾相识，依稀具有重庆地票交易的色彩。在重庆的土地交易中，农民通过退出宅基地可获得地票，而用地方要想获取土地就必须购买地票，地票的收益得以产生。据统计，在过去6年，重庆累计交易地票15.26万亩，成交额307.59亿元，成交均价稳定在20万元/亩左右。通过地票制度，郊区尤其是偏远地区的农民获得了实实在在的利益，重庆农户能一次性获得10万元左右的净收益。而且，与郑州相比，重庆的改革的力度和深度都远超前者：一方面，重庆将所有的经营性土地都纳入地票交易的范围，另一方面则建立了正式的土地交易所以及完善的制度规范。在这个意义上，郑州目前的改革只能是重庆地票制度的简易版本。

然而，这并不意味着郑州要在短期内加大改革的力度，在更广和更深的领域学习重庆模式。因为，制度的成功不仅取决于地方政府的意志，更取决于制度与其所嵌入的经济与社会基础是否相适应。就这项制度而言，其正常的运行取决于两个条件：一是用地企业必须具有购买地票或复垦券的积极性和持续动力；二是农村必须具有退出土地的良性机制。这两项条件与当地的城市化和基层治理水平密切相关。如果不考量这两项条件对制度运行的制约，改革就可能失败。