出不去,进不来 百亿平方米沉睡宅基地如何唤醒?

[ 根据国家行政学院的研究，在最保守的估算下，闲置宅基地规模达到133亿平方米。 ]

明年1月1日，新土地管理法将正式实施。同时，自2015年2月开始的33个试点县市区“三块地”改革，也将于今年底结束。

近年来，中国大力推进农村土地制度改革，试点案例不断增加，各类政策红利也在不断释放。如今，新土地管理法将要实施，城乡二元结构下的土地资源要素流动，将会为市场释放相当大的投资机遇。

再将视野聚焦，农业农村部日前发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。

政府推动乡村振兴号召的同时，内有农村电商、乡村旅游等新业态亦在萌发，如何释放闲置宅基地盘活后的红利，成为一个需要探讨的话题。

背景丨中国特有的农村集体建设用地制度解析

在中国，土地制度的最基本前提是公有制。公有制的不同实现形式，分为全民所有制和集体所有制。根据新土地管理法，从所有权分类来看，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

从土地用途来分，土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、旅游用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

易居研究院智库中心研究总监严跃进对第一财经记者表示，集体经营性建设用地是本轮土地改革中的最重要一类土地，是允许跟国有土地同权入市的。从具体形态上看，包括水泥厂、砖瓦厂、服装厂、剧院等企业经营用地。

公益性公共设施用地，是指与农村居住人口规模相对应配建的、为居民服务和使用的各类设施用地，比如说道路、学校、供销社、农贸市场等相关用地。类似土地并非集体建设用地中的核心用地，但随着当前闲置用地的增加，此类土地的盘活和开发也开始受到房企的关注。从分类上看，此类土地主要包括公益性用地和公共设施用地。

宅基地的概念被明确提出，是在1962年的《农村人民公社工作条例（修正草案）》中，但后续的法律和政策文件，并未给出明确定义。现实中可理解为，集体所有的土地中用于农户建造房屋的地基用地，例如地基、建筑物、周围适当面积的菜地、猪圈鸡舍等附属设施。

据《2020年集体建设用地投资策略》报告称，当前全国集体建设用地大约为2000亿平方米。其中，宅基地的规模最大，约为850亿平方米，约占农村集体建设用地的一半；集体经营性建设用地规模大约在300亿平方米；公益性公共设施用地的规模，暂时还无统计，但从数量关系进行推算，应该在700亿平方米。

现阶段，从政策表述来看，中央层面更强调集体建设用地中的经营性用地入市。对于宅基地的表述，比较委婉，多强调“稳妥”推进政策。不过，对于闲置宅基地的盘活，不论是从新土地管理法，还是从部委层面，都彰显着中央政府的决心。

严跃进称，如果单纯强调宅基地，可能会存在盲目拆迁和强行上楼等现象。宅基地有很多复杂的特点，如何定义“闲置”是模糊的，闲置的原因有很多。而从盘活的角度来看，盘活是在不改变基本土地制度的前提下，减少农村空心化，对于土地资源高效利用等有着积极的作用。

分析丨宅基地的现状与特点

中国的宅基地制度，坚持“一户一宅”，保障户有所居。然而，随着城镇化进程的加速，城乡二元结构被打破，农村人口向城市流动，由农业转向非农业就业。由此导致农村部分房屋和土地的闲置，进而造成了土地资源的浪费。

浙江科技学院经济与管理学院副教授叶俊焘对第一财经记者表示，当前宅基地制度主要存在两个弊端：一是出不去，二是进不来。

“出不去”表现为，农民如果选择外出务工，完全实现非农就业，农民无法通过市场化手段，来实现宅基地使用权的优化配置，其结果往往是大量农业人口外出务工，但宅基地面积却仍然快速增长，这种不合理导致了农村大量宅基地的闲置，土地资源浪费极大。