城镇户籍子女继承农村宅基地使用权 将激活百万亿级市场

作者｜成立中建壹品绿色置业有限公司高级研究员

近日，自然资源部经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”作出答复。就该建议中提到的“关于农村宅基地使用权登记问题”，答复明确：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。

一、农村宅基地制度改革以稳中求进为总基调

我国自2015年启动农村“三块地”改革试点以来，在土地征收制度和集体经营性建设用地入市两个改革领域取得了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果，并在新《土地管理法》中得到总结和吸收。

宅基地占农村集体建设用地面积的70%，不仅直接关系农民的居住和民生，也是实现农村社会安定和谐发展的重要载体。这也导致宅基地制度改革成为农村土地制度改革中最为复杂的领域。此前在33个试点地区开展宅基地“三权分置”制度改革的探索和实践不够充分。一段时间以来，部分地方政府在宅基地制度改革中急于求成，存在未经授权突破现行法律、强制宅基地流转、农民“被上楼”等诸多问题。

9月29日，全国深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议强调，要坚持稳中求进工作总基调，保持足够的历史耐心，周密谋划、有序实施，稳慎做好深化农村宅基地制度改革试点各项工作。这为今后的宅基地改革试点工作进一步明晰了方向。

二、新规定填补了当前法律对农村宅基地继承的空白

当前我国法律在宅基地继承上基本处于空白模糊状态，仅有一条部门规章对其有所涉及。《宪法》明确规定公民的合法私有财产可以继承，但宅基地使用权作为特殊的财产性权利可否纳入遗产范围并未提及。《民法典》将宅基地使用权确立为用益物权，但该法制定的“宅四条”则对宅基地的继承问题避而不谈；该法在继承编中的第一千一百二十二条规定：“遗产是自然人死亡时遗留的个人合法财产。依照法律规定或者根据其性质不得继承的遗产，不得继承。”虽然同样回避了宅基地继承问题，但也为今后的改革预留了空间。新《土地管理法》对宅基地制度的调整侧重于宅基地的取得、审批权限、退出方式等方面，对宅基地继承同样未作明确规定。

2011年由国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部颁布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条规定：“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’”。根据这一规定，宅基地继承的前提是其上的房屋存续，这体现了“房地一体”的原则。

从宅基地继承纠纷司法实践来看，根据相关研究文献显示，宅基使用权单独作为继承标的在审判裁决中并不被完全接纳。此次自然资源部明确农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记，是对全国深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议精神的体现和落实，填补了我国法律在宅基地使用权继承上的空白。

三、有利于激活农村宅基地使用权的财产价值，促进城乡一体化发展

此前宅基地继承法律效力的不确定性在一定程度上影响农村房屋的继承与流转，导致农村房屋与宅基地的闲置与浪费，不利于农民财产权益的实现和城乡要素之间的流通。

19年8月新修订的《土地管理法》第六十二条规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”该条法规将宅基地退出主体严格限定为进城落户的农民，而对盘活利用闲置宅基地的主体则仅做了引导性规定。

19年9月由中央农村工作领导小组办公室农业农村部出台的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》规定：“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。”这一规定将宅基地的流转限制在农村集体内部。经济基础好、资本积累多的村集体可以充分利用政策改革红利盘活利用闲置宅基地，但对经济基础差，缺乏盘活资本的村集体而言则依然无从下手。

现在从国家层面承认城镇户籍子女对农村宅基地使用权的继承，既尊重了现行的法律和制度规定，保护了农民的合法权益，同时又可以极大的激发已进城落户的原农村家庭子女返乡投资利用宅基地、改造盘活农村房屋的热情。根据相关测算，全国农村宅基地潜在的市场价值超过100万亿元。这一城乡要素连通的创新路径将有效的激活农村宅基地市场庞大的财产价值，加快城乡统一建设用地市场的建设，促进乡村振兴，推动城乡一体化的进程。