保障房：百姓安居圆梦

自中共十七大提出努力实现全体人民住有所居的目标以来，中国实施了大规模保障性安居工程建设。

数据显示，2008年至2012年间，全国累计开工建设保障性住房和各类棚户区改造住房接近3000万套，基本建成约1700万套。逾2600万户城镇家庭住上了新房，近1亿人口的住房条件得到改善。最近5年，是中国历史上保障性安居工程建设规模最大、成效最明显的时期。

未来五年，全国计划新建保障性住房3600万套，大约是过去10年建设规模的两倍。到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20％以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题，同时改善一部分中等偏下收入家庭住房条件……越来越多的居民正在圆自己的“安居梦”。

建设规模创历史之最

——近1亿居民住房得到改善

“保障房这两年的投资和建设规模可谓创历史之最。 ”国务院发展研究中心市场经济研究所副所长王微在接受中国经济时报记者采访时说。

自1998年住房制度改革全面推开以来，我国房地产市场得到了长足发展，多数城镇居民家庭通过住房市场，实现了住房条件的改善。但不容否认，随着房地产市场的快速发展，出现了商品住房价格上涨过快的问题，快速上涨的房价让许多中低收入家庭难以承受，依靠市场改善住房条件的难度增大。

实际上，从1995年开始的“安居工程”到1998年的经济适用房政策，我国政府已经开始尝试通过政府政策支持，解决城镇中低收入住房困难问题。但总体保障范围较小，政策支持力度不大，无法适应广大城镇中低收入家庭改善住房困难状况的要求。

为了进一步调控房地产市场，并解决城市低收入家庭住房困难问题，房地产政策重点开始向保障房转移。

2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发 ［2007］24号）发布后，各地对加强保障性住房建设的认识明显提高，规模显著增加。 2008年下半年以来，为应对国际金融危机和国内经济周期性波动的影响，中央明确提出扩大内需的任务，对保障性住房建设投资力度空前加大。

5年来，国务院副总理李克强先后十几次召开国务院专题会议，研究部署保障性安居工程的建设和管理工作。在高层的强力推进下，各方对保障性住房的投入力度日趋提升。

在资金投入方面，2007年以来，中央财政投入力度不断加大，从当年的72亿元到2011年的1522亿元，仅仅5年的时间，用于保障性安居工程建设的资金实现了20多倍的增长。同时，中央还在土地、税收政策上给予支持，并加大对财政困难地区廉租住房保障补助力度。

2012年力度更大，中央财政预算报告显示，住房保障支出2117．55亿元，较2011年增长23．1％。

在土地投入方面，各地通过土地绿色通道、加快审批程序、实地检查督促、公开信息等一系列政策措施，使土地供应取得显著成效，做到了保障性住房用地应保尽保。来自刚刚发布的 《国务院发展研究中心研究丛书2012》——《中国住房市场发展趋势与政策研究》的数据显示，截至2011年10月14日，全国31个省（区、市，含兵团，西藏除外）落实中央下达保障性住房建设任务用地42614公顷，用地落实率超过100％。

几年来，全国保障性安居工程建设取得重大进展和明显成效。

一方面，建设力度持续加大。 2008年四季度至2010年末，开工建设保障性住房和棚户区改造住房1300万套，竣工800万套。而自2008年我国实施大规模保障性安居工程建设以来，2600多万户城镇家庭住上了新房，近1亿人口的住房条件得到改善。

另一方面，住房保障体系逐步完善。王微表示，“当前，我国各级政府已经建立了自上而下的住房保障体系，为保障性住房大规模建设和相关保障政策实施，提供了重要的组织保障。更为重要的是，保障方式和覆盖范围出现了较大转变”。 

包括针对城镇低收入住房困难家庭的以廉租住房制度为核心，以经济适用房制度为辅助的基本住房保障制度；针对向城镇中低收入家庭出售的“限价房”制度；针对工矿区、林区住房困难家庭的棚户区住房改造政策；针对“夹心层”、新职工、外来务工人员住房困难的公租房制度等，逐步将更多城镇人口纳入住房保障范围的住房保障体系正在形成。

促民生 扩内需

——保障房建设正面效应明显

加快建设保障性安居工程，不仅对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。而且，在拉动投资、改善内需和管理通胀预期等方面，凸显出巨大的正面效应。同时，保障性住房的建设在楼市调控的过程中也发挥着十分重要的作用。

王微向记者表示，通过政府提供保障或给予政策支持，帮助低收入居民家庭解决和改善住房困难问题，是国际上的通行做法。从客观上说，实施保障性住房建设，不仅可以有效提升政府的住房保障能力，也可以发挥房地产业的带动作用，带动大量社会资金投入住房建设，促进与住房相关的产业发展。而广大中低收入家庭通过低成本实现住有所居，将进一步增强他们的消费信心，提高他们的消费能力，从而扩大其他方面的消费。

“大规模推进保障性安居工程，有利于城镇化健康发展，为现代化建设注入动力。”住房和城乡建设部副部长齐骥在第四届中国房地产科学发展论坛上表示，我国城镇化率首次超过50％，这就要求充分释放城镇化的巨大内需潜力，城镇化与住房工作、住房价格息息相关。

“而且，大规模推进保障性安居工程，有利于房价的合理回归，转变房地产业的发展方式。”接受本报记者采访的专家认为，近几年来，我国住房供需矛盾较为突出，给群众改善住房条件带来很大的压力，成为社会上普遍关注的一个热点矛盾。大规模推进保障性安居工程向市场发出明确的信号，分流市场需求，增加市场供应，对稳定住房价格、稳定群众预期起到了镇静剂的作用。

加强效果评估

——让保障真正落实到需要的人群

通过几年来的实践，虽然我国住房保障工作在一些基本问题和实施路径上形成了比较明确的思路，为大规模地开展保障性安居工程建设打下了好的基础，但任务仍十分繁重，面临诸多挑战。

齐骥在上述论坛发言表示，当前保障房建设依然面临建设资金筹措和土地供应压力大的问题。齐骥说，保障性工程资金需求大，单靠政府财政投入无法解决资金问题。现阶段国家管理通胀预期，实行稳健的货币政策，严格控制信贷规模，加之公共租赁租房投融资机制尚不完善，在土地供应方面，由于土地资源稀缺，土地供应不足的压力依然不容小视。另外，由于征地拆迁，国有土地拆迁不足直接影响到保障性住房项目的按期开工。

“应进一步加大保障房建设融资力度，采用有针对性的金融工具。”中华全国工商业联合会房地产商会会长聂梅生在接受记者采访时表示，比如针对保障房发一些地方债券，目前上海已经在做了，这也是发达国家保障房建设比较先进的融资手段。

同时，要系统解决保障房的用地问题。可通过对保障房用地实行计划单列方式加以解决，合理加快土地审批手续，扩大保障性住房建设以及工矿棚户区土地占补平衡试点。

国家发改委投资研究所房地产研究中心主任刘琳在接受本报记者采访时说，过去五年，保障房建设发展速度非常快，这不仅仅体现在保障房的建设数量上，还体现在住房保障制度的建立到完善等各个方面。

从现有制度框架看，保障安居工程主要的目的是解决住房困难人群的住房问题，圆老百姓的安居梦。但在刘琳看来，由于各地实际情况不同，因此安排了不同类型的保障房，但相当一部分都是针对本地户籍住房困难以及低收入家庭的。

刘琳说，从发展过程来看，外来人口的住房问题也是一个非常重要的问题，后续希望在地方政府财力允许的条件下，应该逐步扩面，即从户籍人口扩展到外来人口，本地区工作一定年限的低收入外来人口也应该更大范围地逐步纳入保障体系。

“大城市经济发展水平相对较高、外来人口多、人口流动性大，需要解决阶段性住房困难需求的人口较多，一定时期内对公租房需求量较大。”王薇向记者表示，但一些中小城市外来人口较少，人员流动性不大，对公租房需求不是太多。应统筹考虑各地、各地市的差异性，适当调整不同城市公租房建设比例。

“同时，建议明确社会资金参与建设公租房后的退出渠道和资金安全回收问题。”聂梅生说，公租房资金需求量大、持有时间长、资金回报率低。要吸引更多的社会资金投入公租房建设，急需明确社会资金的退出渠道和资金定期安全回收问题。

总体来看，房地产市场发展应当坚持“两条腿”走路，形成政府保障和市场机制结合的住房供应体系。而在保障房建设中，仅靠政府的投入是不够的，政府应当发挥主导力量，但也需要动员全社会的力量参与，比如一些市场化大机构、慈善机构等。

王微表示，政府需要创建合理的途径和机制，来鼓励社会各个层面参与保障性住房建设，形成合力，打好这场标志性重大民生工程的硬仗。