地方占地冲动频现 “以地为导”发展模式亟待转变

随着城镇化加快推进、征地补偿预期大幅提高，一些地方政府已经开始大规模收储土地，耕地保护形势异常严峻。

在当前形势下，经济发展是地方政府的主要考量目标，“地根”成为有效的调节手段，土地一次次成为刺激经济、保增长的手段，“以地为导”的发展模式不光吞噬掉大量的耕地，也为我国经济转型埋下重大隐患。

据有关部门统计，2012年二季度全国不同用途的土地平均出让价格为：商业服务业用地为5728元/平方米，住宅用地为4522元/平方米，工业用地为659元/平方米。工业用地的价格仅相当于商服用地价格的11 .5%、住宅用地价格的14 .6%。这样的供地价格结构表明，政府在出让工业用地时绝大多数是亏本的。但为了今后的税收和就业，亏本也要出让工业用地。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，过低的工业用地供地价格，一方面使被征地农民和城镇居民的利益严重受损，另一方面又引发相当部分工业企业可以不顾投资成本而无序扩张。这是制约我国经济发展方式转变、产业结构调整升级的一大原因。

“让地方干部再不敢多占耕地用来搞建设。”一些土地问题专家说，改变“以地为导”经济发展模式，关键是要改变目前外延扩张的用地模式，注重存量用地的潜力挖掘，通过集约节约用地在既有的土地上获得更多产出，只有发展方式转变，全社会用地扩展势头得以遏制，耕地被大量占用的情况才能扭转。

国土资源部耕地保护司基本农田保护处处长王磊说，耕地保护，首先是要少占耕地，其次才是“优补”耕地，当前亟须建立两项基本制度，约束地方少占耕地：把耕地保护纳入对党政领导干部考核，而且作为一项重要考核指标，用制度约束地方政府扩张“地根”的冲动；对地方党政领导实行耕地保护离任审计，将耕地保护作为官员为官一方的重要评价指标。“耕地保护也是政绩”，“耕地保护不能光喊口号，必须见行动，制度硬起来地方领导才真正重视。”

“划定永久农田保护区，区域内耕地只增不减，以法律法规形式枚举可以占用的例外情况，真正让耕地保护制度成为不能碰、没法碰的‘红线’。”北京大学城市与环境学院副教授林坚、浙江丽水市国土资源局总规划师赵力强等人建议，同时要因地制宜对地方进行考核和转移支付分配，“永久农田保护区，耕地保护是第一位的，如果做得好，就应该认定为考核优秀，得到更多转移支付，否则，在考核指挥棒下，耕地保护只能停留在口号层面”。

国务院发展研究中心农村经济研究部研究员秦中春建议，鼓励进城农民将农村宅基地复垦为耕地，建立耕地占补平衡指标和农村建设用地复垦指标省内异地流转机制。同时建立新增耕地经济激励机制，实施耕地保护责任目标的利益补偿。在有条件的地区和城市，对农地使用者特别是基本农田保护人，通过建立农地保护补偿基金进行适当补贴，调动农户保护耕地的积极性和主动性。

作为城乡统筹改革实验区，四川成都在几年前就探索设立了耕地保护基金，这种耕地保护新机制的具体做法是：按照基本农田每年400元/亩、一般耕地每年300元/亩的标准，由政府向拥有耕地的农户发放耕地保护补贴；补贴主要用于为农民购买农村养老保险；政府与农民签订《耕地保护合同》，农户承担耕地保护责任，违约将被追回补偿款并承担相应处罚。

“耕地保护一定要调动起农民的积极性，不光让他们获得耕地保护长远好处，也得到短期收益。”浙江省土地整理中心副主任黎增锋说，目前浙江也在几个县开展耕地保护补偿试点，向拥有耕地的农户发放耕地保护补贴，有效调动了农户积极性，改变了此前耕地保护“政府热农户冷”的状况。

国土资源部农地管制处处长孙鲁平表示，耕地占优补劣将一直存在，难以解决。相关专家认为，在占用耕地不可避免的情况下，必须通过最大限度提升造地质量确保耕地生产能力。

基层农业部门人员建议，在造地过程中尽快引入专业的社会化力量，改变目前部门主导、主办的造地方式，向民间资本放开造地、土地整治项目，让最会造地的人来造好地。

与此同时，在造地标准制定、实施、验收上实行分离，即造地标准由农业、国土、水利等涉农部门共同制定，具体实施由国土部门实行招投标引入社会力量完成，验收环节由农业部门主导引入社会监督力量共同完成，实现“造地的不验收、验收的不造地”，通过相互监督制约提升造地质量。

浙江宁波市鄞州区自2011年起，冒着企业转投他处的风险，将每亩土地成本提高3万元专门用于表土剥离，待新造地时将表土运输过去覆盖。《经济参考报》记者在鄞州区鄞江镇宣裴村新造的100多亩土地上看到，用于熟地而种植的毛豆颗粒饱满。“这都是用耕地表土覆盖过的，再耕个三五年，就是能出粮食的好地了。”宣裴村村民吕承勇说。