改革开放以来中国城镇如何解决住房紧张问题 都有哪些成效

改革开放以来中国城镇如何解决住房紧张问题

澎湃新闻特约撰稿 丁长艳

来源：澎湃新闻

【编者按】

习近平总书记指出，历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂。学习党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史这“四史”，是党员干部的一门必修课。继2019年全国两会期间首度开设“政治关键词”专栏、新中国成立70周年到来之际二度推出“政治关键词”专栏后，澎湃新闻继续与上海市社会科学界联合会、上海市政治学会联合开启“四史”关键词。

今天刊发“四史”关键词第63篇，关键词是“房改”。

“居者有其屋”是每个时代中国老百姓的迫切愿望。1978年，全国城镇人均住房建筑面积6.7平方米，缺房户达869万，占城市总户数约为一半。三代同堂与全家老小“共挤”一间房的情形常见，住房紧张的现实促使住房制度改革势在必行。1980年6月，中共中央、国务院正式允许实行住房商品化政策，开启了中国城镇住房制度的改革进程。2018年，全国城镇人均住房建筑面积为39平方米，农村人均住房建筑面积提高到47.3平方米。那么，中国人如何解决住房紧张问题，实现从“有居”、“蜗居”到“宜居”的转变？

为什么当时中国要进行城镇住房制度改革？

1978年，中国社会多方主体都有改革住房制度的迫切动力，多重因素共同推进城镇住房制度改革。

第一，城镇职工住房需求的缺口大。20世纪70年代，城镇居民解决住房表现出“等、靠、要”的特点，即“等国家建房，靠组织分房，要单位给房”。1978年，随着各大城市知青大量回城，加剧了城镇住房的紧张程度。

第二，政府面临沉重的住房负担。计划时代因单位供给公房，企业只向其职工收取极少租金，企业背上沉重负担。例如，20世纪50年代中期，中国城镇房租约占职工家庭收入的15%；70年代末，全国城市每月公房租金是0.13元/平方米，不足维护成本的一半。1981年，全国平均房租只占职工家庭收入的1.39%，房租过低使得企业改善住房条件的动力不足。政府长期实行低租金，不仅企业没有能力维护修缮现有住房，也无法获得新建住房资金。一边是亟须改善的住房现状，一边是压力巨大的财政负担，政府和企业都背上沉重的住房补贴。

第三，住房分配制度阻碍自由流动。一方面，计划时代公房分配主要依据工龄、厂龄和家庭人口数量等因素，分配具有明显的平均主义倾向，其中产生的寻租问题容易引发群众不满和产生社会矛盾。另一方面，住房的低流动性将职工和企业紧紧“捆”在一起，职工离开工作单位就意味着要上交住房，因此“困住”了劳动力的自由流动。

邓小平分别就住房问题发表了两次重要谈话。1978年9月，邓小平指出：“解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。”1980年4月，邓小平发表《关于建筑业和住宅问题的谈话》，指出“城镇居民可以购买房子，也可以自己盖，不但新房子可以出售，旧房子也可以出售，可以一次付款，也可以分期付款”。房地产行业逐渐被认为是经济增长的重要部分，住房走商品化的路子揭开了中国住房制度改革的大幕。

城镇住房制度到底改什么与怎么改？

中国的住房制度改革主要经历了以下五大发展阶段。

第一，1978年至1987年，启动城镇福利住房制度改革。20世纪80年代，住房制度改革经历了出售公房试点、民建公助建房试点到提租补贴试点的探索。1980年6月，国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》正式提出住房商品化制度。同年，深圳首开收取土地使用费与国有土地有偿使用的先河。1981年，城镇房产全价出售政策向全国铺开。虽然全国有23个省、自治区、直辖市的60多个城市展开出售新建住房工作，但效果并理想。1982年，城市里实行了政府、企业和个人各承担房价1/3的“三三制”补贴售房政策，后也因补贴售房制度遭遇阻力被叫停。1985年至1986年，住房制度进入“提租补贴”的改革阶段，烟台、蚌埠等地打响“提租补贴”试点第一枪。1987年11月，国家土地局确定深圳、上海、珠海、广州、天津、厦门、福州等城市，作为土地使用制度改革的试点城市，开启了我国土地使用制度的改革。当年12月，深圳首次敲响公开拍卖土地使用权的“第一槌”。1988年2月，外商接着在福州敲响“第二槌”。

第二阶段，1988年至1997年，住房双轨制与房地产市场初形成。1988年3月，国务院发布《关于全国城镇分期分批进行住房制度改革的实施方案》，该方案用提房租和增工资的方式鼓励职工买房。随后1991年5月，上海第一个探索实施公积金制度，并尝试向全国推广。到1992年，全国商品房销售额比上年增长80%。1994年7月，国务院颁布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中肯定住房公积金制度的重要作用。同年10月，国务院转批《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，提出要有计划有步骤地提高公房租金。到1995年底，全国35个大中城市，33个建立公积金制度，缴交率达到5%，总额超过110亿元。1996年8月，国务院转发《关于加强住房公积金管理的意见》，继续推动和完善住房公积金管理体制。1999年3月，国务院通过了《住房公积金管理条例》。

第三阶段，1998年至2003年，住房完全商品化与房地产成为支柱产业。为应对1997年亚洲金融危机冲击，中央计划将房地产培育成经济的新增长点。1998年3月，朱镕基在中外记者招待会上提出，“今年下半年出台新的政策，停止福利分房，住房分配一律改为商品化”。当年7月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，要求彻底停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。2000年后中国房地产市场开启了发展的“快进键”，主要是因为：一是对房地产行业地位有新认识。2003年8月，国务院在《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，将房地产视为国民经济支柱产业；二是城镇化带来城市人口快速增长，释放了巨大的住房需求；三是分税制改革与1998年亚洲金融危机的双重叠加，促使地方政府财政压力增大。

第四阶段，2004年至2015年，房地产密集调控与建设保障住房并重。早在2002年国务院六部委就联合出台《关于加强房地产市场宏观调控、促进房地产市场健康发展意见》，政府依靠收紧土地与信贷两个闸门进行周期性调控。2005年3月，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》（称“老国八条”），首次将房地产市场调控提升至国家层面，并提出行政问责房价上涨过快地区的政府。此后，“国六条”、“新国八条”、“七部委八条”等各类文件调控政策出台，中国房地产形成“限购、限贷、限价、限售”的调控砝码，以及“宽松—调控”的循环模式。

第五阶段，2016年至今，住房制度发展的新阶段。2016年开始，中央对房地产市场的调整更加合理。当年7月，住建部等九部委联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，要求加快发展住房租赁市场，广州、深圳、南京等11个城市陆续展开展租赁房试点。当年年底的中央经济工作会议提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，该原则被写入党的十九大报告。2017年是中国住房制度改革的重要转折年，政府启动租购同权、租售并举、集体土地试建设租赁房等改革措施，努力保证老百姓住有所居。

中国的住房制度改革取得哪些显著成果？

首先，中国住房改革产生了多个“第一”。1979年10月，第一个商品住宅项目——广州“东湖新村”获政府批准并动工；1980年1月，第一家房地产公司——深圳经济特区房地产公司成立；1985年4月，建行深圳分行发放了第一笔个人住房按揭贷款。1988年4月，宪法修改中将“禁止土地出租”改为“土地使用权可以依照法律规定转让”等等，一系列“绿色通行证”为城镇住房改革奠定坚实基础。

其次，大大改善了老百姓的住房条件。一方面，城镇住房供给迅速增加。全国城镇竣工住宅4.055亿平方米，是1978年的10倍多。到2002年，全国城镇住宅投资已超过7000多亿元，投资是1979年的近百倍。不断完善住房保障制度，加快推进保障性安居工程，累计建设各类保障住房和棚改安置房8000多万套，近2200万困难群众领取公租房租赁补贴，共解决了2亿多群众住房困难。另一方面，人均住房面积提升很大。至1997年，城镇人均居住面积上升至8.8平方米。2018年，城镇居民人均住房建筑面积为39平方米。

再者，对不同群体实施分类化施策。2007年8月13日，国务院办公厅发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，正式将城市低收入家庭的住房保障提升为住房政策的主要内容。该《意见》提出差异化方案，廉租房外加经济适房，用于解决低收入家庭住房需求；中等收入家庭可采取限价商品房和经济租用房办法解决；而高收入家庭主要依赖市场化供给，逐步形成保障与市场“双腿走路”的思路与布局，重点保障低收入人群住房。从2009年6月开始，住建部公布《2009—2011年廉租住房保障规划》，重点是基本解决747万户城市低收入住房困难家庭的住房问题。2010年1月，国务院又提出要在2012年前为1540万户城市低收入家庭提供保障性住房。2011年1月，时任总理温家宝宣布“十二五”规划期间将建设3600万套保障房计划，目标到2015年将全国城镇人口的保障性住房覆盖率从2010年底的7%—8%提升至20%，基本实现城镇低收入家庭“应保尽保”。2013年12月，多部委联合发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，要求将公共租赁住房和廉租住房并轨为统一的公共租赁房。

中国房地产市场从小到大，从少到多，形成了中国特色的住房特点。一方面，住房制度和土地使用制度的双重改革推动下，房地产市场体系基本健全，住房保障体系正逐步完善。建立了一个集商品化、市场化、社会化于一体的城镇住房制度，依靠国家、社会、单位、个人多方合作，正在加快建设一个“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度。

（作者系中共上海市委党校副教授）